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一、我国土地市场的现状
１、土地出让的双轨制
２００２年以前，土地出让市场中９５％以上的土地是以协议方式出让的。因此，市场机制几乎不发挥什么作用，土地出让金的收取随意性大。这不仅使地方政府的土地收益总量受到损失，而且也不利于城市土地资源的合理配置。２００２年５月９日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求从２００２年７月１日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌即“招拍挂”的方式出让。实施以来，全国“招拍挂”出让土地面积在逐步扩大。据统计，１９９９年至２００３年，全国出让土地面积、价款，分别从１，０８２公顷、１１４亿元提高到５．１９万公顷、２，９３７．７６亿元。出让土地面积占出让土地总面积的比例逐年提高，由１９９９年的不足２％上升到２００３年的２７．７８％，２００４年上半年达到２８．７８％。
虽然“招拍挂”的比例在不断提高，但在多数地区，出让土地中协议方式仍占有较大比重，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》并没有得到严格的执行。即便是北京、上海这样的大城市，招标拍卖的方式也不多。据统计，在北京至少有十种渠道
的开发用地可以通过协议方式取得。
土地出让的双轨制导致了土地市场的寻租行为。为了获取巨额收益，开发企业通过各种办法、各种关系以协议方式低价获得土地使用权，然后转手，以炒地为生；或是不急于开发，等待倒手，进行土地投机。协议出让土地的价格不仅背离了土地价值，
导致国家土地资产大量流失，而且也扰乱了土地市场秩序，阻碍了土地市场的发育。
２、违法违规征地
目前征地过程中主要存在以下问题：
一是征地权滥用。公共利益是土地征用行为发生的前提。我国《宪法》第十条、《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定。因此在征地过程中，少数地
方滥用征地权，出现了“什么人都可以征，什么事都可以征”的混乱状况。滥用土地征用权使得地方政府热衷于“以地生财”，形成征地越多，所获土地的收益就越大的局面。据调查，前几年，地方政府土地出让金收入每年平均在４５０亿元以上，而同期征地补偿费只有９１．７亿元。
二是征用补偿费拖欠严重。由于很多的征地项目都是政府工程，没有财政预算。因此，在征地行为发生后，无力支付补偿费用，侵害了农民的权益。
三是失地农民安置工作不到位。安置工作事关农民失去土地后的生存与发展问题，是关系到农民切身利益的大事，历来是农民在被征地后十分关注的一个问题。据调查，征地过程中，８０％以上的阻拦施工、拒绝让地以及上访都与劳动力安置有关。被征地农民的安置问题之所以难以解决原因有以下几个方面：一是农民自身的文化素质较低，且缺乏劳动技能，难以适应企业用人的要求：即便是暂时得以安置，大部分也很快因企业关、停、并、转和精减人员而下岗或离岗。二是由于我国经济欠发达，乡镇企业、第三产业发展缓慢，没有条件给予安置。三是地方政府不重视，对安置工作的重要意义没有正确认识。
３、盲目设立“开发区”、“园区”
按照原《土地管理法》规定，我国地方各级人民政府不仅拥有占用耕地的限额审批权，而且还实际拥有大部分国有土地的收益权。某些地方政府由于经济发展指导思想的偏差，在土地使用上急功近利，只站在地方政府经济发展的角度，不顾国家利益。
由于地方政府权力过大，而导毁违法现象严重。违法批地的直接后果就是大量圈占土地，盲目设立开发区和各类园区。截至２００４年７月，全国共清理出各类开发区６，８６６个，规划用地面积３．８６万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。
二、规范政府行为
要扭转土地市场的混乱局面，规范政府行为是当务之急。
１、建立透明公开的土地市场
土地市场不透明是产生寻租行为的温床，只有建立透明公开的土地市场，才能有效地制约政府的行为，减少违法违规行为的发生。
（１）推行土地（“招拍挂”制度。严格划分土地利用的性质，对于经营性土地使用权必须实行“招拍挂”出让，防止国有土地资产的流失，加强对经营性土地使用权出让的管理。
（２）改革征地制度。由于公共需要必须征地的项目要严格审批，合理确定征地面积，并以补偿费是否到位作为审批的重要准则。补偿费无着落的，坚决不能征地。征地行为一旦发生，补偿费必须及时发放。此外，应采取多种途径妥善安置被征地农
民，实行调地安置、就业安置、货币安置、投资入股安置、留用地安置、土地复垦安置、社会保障安置和重点工程基础设施增资部分入股安置等多种形式，使被征地农民能获得长期稳定的收入。对于不能安置的，也可以一次性发放安置补助费，使有一技
之长者自谋职业。各地在这方面应努力探索，积极实践，走多元化安置之路。
（３）建立以基准地价为核心的地价体系。基准地价是政府调控城市土地市场供求关系、制定地价管理政策、指导土地交易、征收土地税费的重要依据，也是地价管理的重要基础。尽管有关法律法规已明确规定，城市基准地价应定期修订和公布，但
在实际工作过程中，还有部分地方把基准地价作为土地部门的内部资料，严格保密，影响了基准地价在整个市场经济运行中的地位和作用。同时，在基准地价的修订、方法、内容以及法律效力等方面也缺乏明确的规定及具体的操作规则。为了规范城市土地市场秩序，政府要定期组织城镇土地定级和基准地价测算，适时反映地价水平，及时对外公布执行，为平抑地价或实施优先购买权，防止炒买炒卖地皮，维持地价等提供依据。必须严格执行基准地价定期更新和公布制度，严格执行城市土地定级规程和土地估价规程，科学地开展基准地价更新与土地定级的修订工作。要在统一地价概念的基础上，理顺地价、出让金、租金的关系。要修编符合当地土地市场行情、针对性和实用性强的城市基准地价，按规定验收后由市、县政府公布实行，并认真地加以应用。要将这项工作经常化、制度化，使这项工作从“任务型”转向“事务型”，防止出现“有价无用”的现象从制度上杜绝暗箱操作而引发的寻租行为。
２、界定政府的行政空间和职能范围
政府管理行为的不规范主要是行政权力的滥用。行政权力的：于预扰乱了市场机制配置土地资源的效率，从而造成土地资源的低效利用和土地市场的混乱。因此必须严格界定政府的行为空间和职能范围。限制行政权力的范围不是抛弃政府对土地市场
的干预，而是充分发挥行政权力的作用，该由政府行政干预的不能不管，该由市场配置的政府不能参与，真正做到政府调控和市场机制相互配合，实现土地资源的优化配置。首先，明确划分各级政府、土地管理部门及职能部门的职责范围，明确权力分工，
既不能越位，也不能缺位。第二，健全法律制度，实现政府经济职能的法制化。以法律的形式明确规定政府的行政行为，切实保护市场中各方的利益。第三，遵循市场经济规律，合理确定供应土地的数量、时机、出让方式、年限、价格等，实现土地的集约利用和节约利用。
３、提高行政行为的透明度
应公开办事程序，严格界定并向社会公开有关出让方式的适用范围，从而防止土地市场中的“寻租活动”、“隐形市场”。首先，要公开出让土地和转让土地的过程中所涉及的政府及各职能部门（土地行政管理部门、银行、财政、工商、税务等）的内部工作制度和程序，让所有土地使用者明确办理的条件和要求。这样不仅可以提高办事效率，而且可以更有效地监督政府部门办事人员的行为。其次，向社会公布各职能部门的职责权限，使公众了解各行政机关的权—力、职责内容和范围等，以便于社会更
有效地监督各部门的行政行为，防止个别执法机关和管理部门的非理性行为，如乱收费、乱罚款等。
４、加大土地违法行为的查处力度
加强对政府用地行为的监督和检查，深化治理整顿，认真执行土地管理责任制。各级纪检监察机关要充分发挥职能作用，积极开展土地征用项目的执法检察。对于违法案件要发现一处查处一处，处理一批教育十片。要坚定惩治政府土地违法行为的态
度和决心，保证国土资源管理工作的健康发展，维护国家和人民群众的根本利益。只有加大违法案件的查处力度，我国的土地管理工作才能发生根本的好转，土地市场才能规范发展。
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来源：《中国房地产》２００６年第０４期作者：陈红霞 赵振宇
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