积极开展代建制试点工作，提高政府投资项目管理水平

吴江市位于江苏省最南端，东邻上海，南接杭州，西濒太湖，北依苏州，地处苏浙沪两省一市交会处的长三角中心腹地，全市总面积1176平方公里，总人口120万。吴江古有“鱼米之乡”、“丝绸之府”的美名，今有“电缆之都”、“电子之城”的美誉，近年来更是拥有国家卫生城市、全国优秀旅游城市、全国创建文明城市工作先进市和国家环保模范城市、全国生态示范区等20多个国家级城市荣誉称号。2005年，全市实现地区生产总值403亿元、财政收入58．6亿元。在2006年度公布的“全国县域经济基本竞争力”和“全国县域社会经济综合发展指数”排名中，吴江市分列第6位和第9位。 
    近年来，吴江的经济和社会各项事业得到了长足的发展，政府投资的项目和投资额也逐年增多，2004．年至2006年列入吴江市重点项目的政府投资的非经营性项目别为56个、60个和70个，投资额分别为58．3亿元、96．6亿元和149．6亿元。如何提高政府投资项目的管理水平，是政府投资管理部门面的一个新课题。2005年吴江市开始在政府投资的非经营性项目中试行代建制，取得了初步成效。 
一、转变观念，把推行代建制工作作为提高政府投资项目管理水平的创新举措 
    2004年7月，国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》，提出对非经营·}生政府投资项目要加，陕推行“代建制”。认识是行动的先导i作为县级市，如何实施这项改革，首先必须在思想上深化认识，转变观念。一是要转变不需要的观念若认为传统的“自建制”是长期实践的结果’在过去的经济j社会和文化建设中发挥了积极的作用，也积累了不少成功的经验，不需要进行改革，用不着推行“代建制’1 6这种观念没有清醒地认识到传统的。‘‘自建制，，的弊端在日益显露：机构庞大’每个有建设项目的单位都普遍建立了基建小组或指挥部，人员一般都是j自己单位选i派，缺乏必要的建设方面的专业知i识、技能和经验，不少单位的基建负责人都是从原领导岗位上退二线的非专业人员，往往容易造成决策失误；“三超”现象较多，尽管吴江市从2004．年起就建立了工程量变更备案办法，加强对工程量变更的监管，但工程量变更的现象仍较多，导致吁超规模、超标准、超概算”的“三超”现象经常发生；容易滋生腐败。因此，j传统的“自j建制’!模式必须进行改革。二是转变不愿意的观念。认为政府就应该投资、建设、管理、使用多位一体管理的观念，习惯于既当“运动员”，又当“裁判员’’。如果实行代建制后，投资与建设。管理等相分离．，职能要转换，感到一时难以适应，不愿意推行代建制。事实上，在项目建设中引入‘i代建制，，是政府转变职能的需要，将有效地改变投资管理部门‘i重投资审批、轻投资管理¨的状况，对加强投资管理和规范市场具有重要意义。三是转变不：经济的观念。认为代建制增加了一个环节，会增加一笔不小的费用，而事实上在现行政府投资项目管理体制下，政府在整个项目实施过程中由于缺乏很好的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者。代建制确实增加了一笔代建费，但由于代建制能有效控制政府投资项目的建设成本、工期和质量，从已有一些地方推行代建制的情况看，其节约的费用大大超过代建费。 
    在转变观念的同时，我们也看到推行“代建制”的时机已经成熟。一是国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》为推行“代建制”指明了方向。二是江苏、上海、深圳等一些地方在开展代建制积累了不少的经验，可以认真借鉴。三是吴江市委、市政府领导高度重视和支持。2004年以来，吴江市主要领导多次提出对政府投资项目按《国务院关于投资体制改革的决定》要求进行改革，规范政府投资行为，探索“代建制”工程管理办法，同时大力鼓励社会资本投资基础设施和社会事业项目，积极探索多种融资方式。这些都为全市推行代建制创造了良好的氛围。 
二、加强调研，把制定试点办法作为开展“代建制"工作的重要基础 
    为了比较科学地制定吴江市代建制实施方法，市发改委会同市财政、建设、监察、审计等部门进行了认真讨论，做了大量的调查研究和准备工作，在学习借鉴苏州等地代建工作经验的基础上，起草了《吴江市非经营性政府投资项目实行代建制的暂行管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》明确了三方面的内容。 
    1、明确了代建制实施的范围。主要包括：(1)党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房、培训教育用房及其他业务设施；(2)教育、科技、文化、卫生、体育、劳动保障、民政及社会福利等社会事业项目；(3)非经营性的环境保护、市政道路等公共基础设施项目；(4)其他非经营性社会公益项目。吴江市目前暂定除上述领域涉及国家安全或有特殊保密要求的项目外，凡项目建安投资1000万元及以上、且政府投资达到项目总投资．50VA，以上的项目建设必须实行代建制。 
    2、明确了代建各方的条件和职责。明确了代建单位的四个条件和八个方面的职责，对项目使用单位的职责也进行了明确。同时，为了体现齐抓共管，明确了参与代建工作政府行政部门的职责。政府投资主管部门负责组织实施政府投资项目的代建制工作，对代建制项目依法实施审批管理；财政主管部门参与政府投资项目的代建制工作，按照代建合同约定全面负责资金安排；建设行政主管部门负责参与政府投资项目工作，对代建项目的勘察、设计、施工、监理等建设过程实施日常监管和工程质量监督；审计机关、监察机关、档案等行政主管部门和项目使用单位的主管部门按照各自的职责，做好相关的监督管理工作。 
    3、明确代建实施的程序。吴江市暂定项目代建的实施程序如下：(1)项目提出与确定。根据使用单位建设发展需要，使用单位提出建设项目的具体使用功能要求、专业技术要求、建设内容、建设标准，初步投资估算等基本情况，编制项目建议书，向政府主管部门申报。发改委、财政、建设、规划等项目主管部门在会同专家进行充分论证的基础上’批复项目建议书，并应在批复中明确采用“代建制’’建设方式。(2)代建单位确定。发改委委托有资质的招投标中介机构进行代建人公开招标，受委托中介根据要求做出项目门审查同意后，在媒体公开发布招标，公开进行招标，按照公开、公平、公正的原则确定中标单位后，由发改委代表政府与代建人签订代建合同，发改委、代建人、使用人签订合作建设合同，明确各方的权利义务关系。在发改委发出的代建人中标通知书中明确代建人在项目建设过程中的法人地位’中标通知书同时发送项目建设所涉及的有关部门。(3)项目报批。代建人根据项目建议书的批复、招标文件等文件精神，在充分征求使用人意见的基础上，编制项目可行一l生研究报告报发改委审批。发改委批复项目可行性研究报告后，代建人进行项目的勘察、市政方案咨询设计、环境评估、规划方案设计等前期准备工作。代建人作出初步设计后，发改委组织有关部门按规定进行审查，经发改委审查同意后作为代建人总概算，包干使用。如代建人未经批准项目超投资’则要进行经济赔偿；如节约了包干投资，则委托人(政府)将予以奖励。(4)项目实施j代建人(即项目法人)按照基本建设程序，进行规定申报’办理开工手续后i组织项目的施工建设a(5)竣工验收及移交。项目竣工后经验收合格，项目法人按合同规定将其交付使用单位。政府审计、稽查部门对项目建设全过程监督审计和监督稽查。 
三、积极实践，把抓好试点工作作为开展代建制的关键环节 
    代建制工作能否顺利地开展，关键要看实践。由于代建制工作在吴江市刚开始，没有现成的经验可鉴，我们便把试点工作作为重中之重来抓。 
    1、选好首批试点项目。列入首批试点的项目有四个，分别是：(1)吴江大厦项目，该项目为大型高层公共建筑，建筑工程等级为一级，总建筑面积115903平方米，总投资为40300万元；(2)吴江市人民法院审判大楼项目，该项目总建筑面积为23782平方米，总投资为9000万元；(3)吴江市人民检察院综合业务用 项目，建筑面积11822平方米，总投资4500万元；(4)吴江国税局综合业务办公楼项目，建筑面积为15000平方米，总投资’7000万元。 
    2、选好代建单位。代建单位的选择理应遵循市场规律，由社会招标中介代理机构向社会公开征集并通过招投标选取。考虑到吴江市刚开始实施代建制，在选取代建单位时，采用了直接选取和招标相结合的办法，即选择了在周边代建试点工作中实力强、业绩好、信誉高的公司作为市有关项目的代建单位。与此同时，积极扶持本市建设企业组建项目管理公司。吴江市首家项目管理公司已于去年组建，目前该公司已顺利通过了国家发改委资质认定，并通过招投标承接了吴江市第四个代建项目一吴江市国税局综合业务办公楼。 
    3、加强沟通协调。在试点过程中，市发改委经常与代建各方保持沟通联系’，了解代建进程，督促代建单位、施工单位遵守行业规范，并按质量和进度目标实施工程建设，帮 协调代建过程中的一些问题。
    目前，吴江市的4个试点项目 均处于施工建设阶段，对于“代建 制”总体上也仍处于探索和完善阶 段。但试行“代建制”的成效初露端 倪。最显著的有两点：一是进一步规 范了政府投资项目的建设程序。实 现了政府投资项目的公开、公平、公 正。深化了政府投资项目的前期工 作，通过签订代建合同，约定工程质 量、工期、投资等目标体系，保证了政府投资项目的质量、投资、工期。二是实现了政府投资项目由行政管理到市场化专业管理的过渡。将政府投资项目交给专业机构进行建设管理，理顺了政府投资工程中各方主体的责、权、利，从而使政府投资项目的“建设”和“监管”实现了分离，政府从项目的具体实施者变为监督者，同时消除了政府投资项目机构临时拼凑、人员不稳定、业务不熟悉、管理不到位、教训多经验少等诸多弊端。  
    当然，代建制工作的推行毕竟还处于试点阶段，由于多方面的原因，还存在许多不足：(一)代建单位准人标准缺乏。从各地及吴江市试点的代建情况看，没有统一的代建单位准人办法标准，致使招标工作产生歧义。(二)代建市场发育不 全。由于考虑到前期的重要性，国家 发改委认定的工程咨询资质必不可 少，但咨询资格的取得门槛较高，同 时一般具有资质的公司都规模不 大，承担民事能力相对较差，目前吴江市具备工程咨询资格的项目管理 企业只有一家，能够参与代建的企 业不多，代建市场还有待完善。(三) 项目前期工作开展难度增大。前期 准备工作主要是代建单位开展，可 事实上代建单位要行使业主权力很 难得到法律意义上的认同，往往是 举步维艰，不得已还要以业主名义 开展征地、审批等一系列前期工 作。(四)项目建设各方角色定位不 清从“代建制”试行。睛况看，目前业主与代建单位之间的争执较多，业主认为代建单位是业主聘用的r打工者，应当无条件为业主月艮务，而代建单位多认为业主无管理能力，j自己 才是管理者，在为业主服务同时还 要向社会负责l’已不是纯粹的打工 者的角色。施工单位则夹在业主和 代建单位之间，既不能不听业主，也 不能不听代建单位，因而会感到无 所适从，左右为难。(五)项目移交税 费缺乏政策支持。代建单位在完成 项目建设，在移交过程中牵涉到资 产的转移，对于该部分资产转移所 产生的税费没有明确的政策支持， 势必会增加代建费用。此外，部分代 建项目的“建设”和“使用”并没有实 现真正的分离，一些部门为了部门 利益，原本就不希望将项目交给代 建单位管理，因而在选定了代建单 位后，仍然对一些本属于代建单位 应做的工作进行越权干预。这些行 为在一定程度上影响了代建单位对 项目的管理，也影响了代建单位的 积极性和主动性，进而影响到项目 的顺利实施。  
    吴江市在推行代建制工作中作 了一些探索，取得了一些经验，但还 有许多需要加以改进和完善的地 方，我们将学习和借鉴各地试行代 建制的成功经验，努力把吴江市的 代建制工作搞得更好，从而提高全 市非经营性政府投资项目的建设管 理水平。 
    (作者：吴云为 江苏省吴江市发展和改革委员会)

2006-12-22 8:21:00