一、《通知》出台的背景和依据
　　继2007年10月1日《中华人民共和国物权法》施行后，《土地登记办法》和《房屋登记办法》分别于2008年2月1日和7月1日起施行。法律和部门规章对现行土地房屋登记的管理体制、机制、类别、程序等进行了较大调整。我市的土地房屋登记自2004年12月1日起实施两证合一制度，与全国其他省市比较，具有一定的特殊性，在贯彻法律和部门规章时，需要结合我市的实际情况。在《通知》起草过程中，市国土房管局对土地房屋登记工作进行了专项调研，充分征求了市人大、市法制办、金融机构、区县国土房管部门的意见，并经市法制办审查登记，形成了较好地结合我市实际、逻辑严密、程序合理、操作性强的指导实施意见。
　　二、土地房屋登记的一般程序
　　土地房屋登记的一般程序分为申请受理、权属审核、记载于土地房屋登记簿和发证四个步骤：
　　（一）申请受理
　　由申请人提出书面申请并依法提交相关材料。对提交材料齐全且符合法定形式的，受理人员应即时出具《登记受理通知书》。对提交材料不齐全或者不符合法定形式的，如申请人能当场补正，在补正后出具《登记受理通知书》；如不能当场补正，应不予受理，并出具《不予受理通知书》，说明理由。对申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项应向当事人询问。询问结果应当经当事人签字确认，并归档保留。
　　（二）权属审核
　　由审核人员对申请人的申请事项和提交材料进行审核，对已登记的土地房屋应查阅登记簿。对申请登记土地房屋的有关情况需要进一步证明的，应出具《补充材料通知书》，告知申请人于5日内需补充的相关材料。逾期未按要求补充材料的，应退回受理岗位，并由受理岗位出具《不予登记通知书》，说明理由，作退件处理。补充材料时间不纳入登记时限。办理土地房屋初始登记、在建工程抵押权登记、因土地房屋灭失导致的土地房屋注销登记等，应当在规定的登记时限内实地查看。对符合登记条件的，应当予以登记；经审核不符合登记条件的，经部门负责人批准，在登记时限内作出不予登记的决定，并由受理岗位出具《不予登记通知书》。
　　（三）记载于土地房屋登记簿
　　已使用登记信息系统进行土地房屋登记的，经审核后，通过登记信息系统将土地房屋登记结果自动记载于登记簿；未使用登记信息系统的，在审核完成后1日内，由审核人员将登记结果记载于登记簿。土地房屋登记机构分设的，应分别将土地或房屋登记事项记载于登记簿。
　　（四）发证
　　根据登记簿的记载事项打印或填写权属证书、登记证明。登记机构查验申请人缴费凭证后，颁发权属证书或登记证明。
　　三、几种新的登记类型
　　在已有的初始登记、转移登记、变更登记、注销登记外，《通知》依据《物权法》、《土地登记办法》和《房屋登记办法》，进一步明确了预告登记、地役权登记、更正登记、异议登记的申办方式，对现有的抵押权登记方式进行了较大的调整，作出了新的规定。
　　（一）预告登记
　　按照《物权法》的规定，当事人签订房屋买卖协议后，为保障将来实现房屋物权，按照约定可以申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该房屋的，不发生物权效力。比如说，老百姓要购买开发商预售的住房，需要签订购房合同，但这只享有合同上的请求权，没有排他性，所以购房人也就无法防止开发商将房屋以更高的价格出卖给其他人，即“一房二卖”。如果发生了这种情况，购房人只能主张开发商违约要求损害赔偿，而不能获得所购房屋。在进行了预告登记之后，就具有了物权的排他效力，开发商如果违背预告登记的内容“一房二卖”，就不能发生法律效力。购房人将来就可以肯定获得所购买的房屋。预告登记不仅可以防止开发商“一房二卖”，也可以避免开发商拿已经出售的房屋向银行抵押贷款，避免日后可能发生的纠纷。当然，在二手房买卖中，预告登记也具有同样的效用。所以，如果担心购房可能发生风险，可以在购房协议中约定预告登记事项，并及时申请办理。
　　按照《通知》的规定，可以申请预告登记的情形有预购商品房、以预购商品房设定抵押、房屋所有权转让或抵押等。申请预购商品房预告登记，当事人应当提交登记申请书、申请人的身份证明、商品房预售合同、商品房预售合同登记备案证明、当事人关于预告登记的约定及其他必要材料。申请预购商品房抵押权预告登记、房屋所有权转移或抵押预告登记的，当事人应分别按照《房屋登记办法》第七十一条、第七十二条、第七十三条的规定提交材料。预购商品房预告登记和预购商品房抵押权预告登记，不得并案办理。对符合条件的预告登记，登记机构应当自预告登记受理之日起10日内完成，将预告登记事项记载于土地房屋登记簿，并向预告登记权利人发放预告登记证明。同时，登记机构应将土地房屋权属证书复印件（加盖“与原件核对无误”印章）归档保留，对土地房屋权属证书可不作记载。
　　预告登记后，债权消灭或自能够进行土地房屋登记之日起3个月内当事人未申请登记的，预告登记失效。当事人依法申请土地房屋登记的，应提交预告登记证明等相关材料，由登记机构按规定办理土地房屋登记，同时注销预告登记。预告登记期间，未经预告登记权利人同意，登记机构不得办理土地房屋权利的转移登记、变更登记或者抵押权、地役权登记。
　　（二）地役权登记
　　地役权是《物权法》中规定的一类新型用益物权，具有物权的效力。《物权法》第一百五十六条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”可见，所谓地役权，是指不动产所有人或使用人为了提高自己不动产利用的效益，而利用他人不动产的用益物权。地役权的概念，包括以下几个方面的内容：（一）地役权的客体为他人之不动产；（二）地役权的主体为不动产所有人或使用人；（三）地役权设定的目的，在于提高权利人不动产的效益。
　　地役权具有从属性和不可分性。所谓地役权的从属性是指，需役地所有权或使用权与地役权具有主从关系，地役权应当依附于需役地所有权或者土地使用权而存在。首先，地役权的设定，以需役地的存在为前提。其次，地役权不得单独处分，只能与需役地的处分一并为之。第三，在据以设定地役权的需役地所有权或者使用权消灭的情况下，地役权也因设立目的的丧失而失去存在的必要，从而归于消灭。所谓不可分性是指在需役地和供役地被分割或者发生其他变化的情况下，地役权原则上不应受影响，仍然存在于原先的需役地和供役地之上，不能分割为各个部分或仅仅以一部分而单独存在。首先，地役权的取得具有不可分性。当需役地或供役地的所有权、使用权为两人以上共有时，任何共有人不能仅为自己的份额去取得或设定地役权，而需要各共有人一并为之。其次，地役权的享有或承受具有不可分性。一方面，在地役权存续期间，需役地的所有权或者使用权分割属于不同主体的，地役权仍然在原先的需役地上存续，各个新的需役地所有人或者使用人继续有权行使该地役权；另一方面，在地役权存续期间，其所有权或者使用权分割属于不同主体的，地役权仍然在原先的供役地上存续，各个新的供役地所有人或者使用人仍然应当继续承受该地役权的负担。第三，地役权消灭时的不可分性。与地役权取得的不可分性相同，当需役地的所有权或者使用权为两人以上共有时，任何共有人不能仅为自己的份额而消灭地役权，通过法律行为消灭地役权，须全体共有人共同为之。
　　申请地役权初始登记，当事人双方应当共同申请并按照《土地登记办法》第三十七条、《房屋登记办法》第六十四条的规定提交材料。符合地役权登记条件的，登记机构应当于10日内将地役权合同约定的有关事项分别记载于供役地和需役地的登记簿和土地房屋权属证书，并将地役权合同保存于供役地和需役地的权属档案中。供役地和需役地分属不同登记机构负责登记的，当事人应当向供役地的登记机构申请地役权登记。负责供役地登记的登记机构完成登记后，应当通知负责需役地登记的登记机构，由其于1日内记载于需役地的登记簿。申请地役权变更登记、转移登记或注销登记的，当事人应当提交登记申请书、申请人的身份证明、证明地役权发生变更、转移或者消灭的材料、土地房屋权属证书或者房地产权证以及其他必要材料。对符合条件的地役权变更登记和转移登记，登记机构应于10日内办结；对符合条件的地役权注销登记，登记机构应于2日内办结。
　　（三）更正登记
　　所谓更正登记，是指权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误时，依照其申请，及其提交的登记簿记载的权利人对更正的书面同意或者证明登记确有错误的证据，登记机构对错误事项进行更正的登记。权利人、利害关系人申请更正登记的，应当按照《土地登记办法》第五十九条、《房屋登记办法》第七十四条的规定提交材料。在符合更正登记条件，即登记簿记载确有错误的情况下，登记机构应当予以更正登记。予以更正登记的条件主要包括：1、申请人与更正登记申请书材料记载的申请人一致，申请人系登记簿记载的权利人或者与登记簿的记载存在利害关系；2、作为申请人或者被申请人的权利人系登记簿记载的权利人；3、申请人提交的材料包括权利人的书面同意，能够证明登记簿的记载确有错误；4、更正登记不影响房屋登记簿上记载的其他房屋权利人的利益。对符合条件的更正登记，登记机构应予10日内办结。如果不符合上述条件，即登记簿的记载无误，登记机构应当不予更正，并书面通知申请人。
　　按照《物权法》的规定，除了权利人和利害关系人可以主动申请更正登记外，登记机构在发现登记簿的记载错误时，也可以依职权办理更正登记。登记机构发现登记簿的记载错误，应向当事人出具《更正登记通知书》，通知其于15日内申请办理更正登记；当事人无正当理由逾期不申请办理更正登记的，登记机构可以依据申请登记材料或者有效的法律文件对登记簿的记载予以更正，并公告注销原土地房屋权属证书。办理更正登记期间，权利人因处分其房屋权利申请登记的，登记机构应当暂缓办理。
　　（四）异议登记
　　利害关系人认为登记簿记载的事项错误，而权利人不同意更正的，利害关系人可以持登记申请书、申请人的身份证明、登记簿记载错误的证明文件等材料申请异议登记。对符合条件的异议登记，登记机构应当于受理之日起1日内将异议事项记载于登记簿。异议登记期间，登记簿记载的权利人处分土地房屋申请登记的，登记机构受理后应暂缓办理。异议登记期间不纳入登记时限。权利人处分土地房屋申请登记，登记机构受理登记申请但尚未将申请登记事项记载于登记簿之前，第三人申请异议登记的，登记机构应当中止办理原登记，并向权利人出具《中止登记通知书》，说明理由。
　　《物权法》第十九条规定，“申请人在异议登记之日起15日内不起诉，异议登记失效”。因此，在办理异议登记之后，申请人应当在15日内向法院起诉。对于登记机构而言，自受理异议登记之日起30日内，申请人未向登记机构提交能证明其已向法院起诉的相关材料的，登记机构方可认定异议登记失效。异议登记失效后，登记簿记载的权利人处分土地房屋申请登记的，登记机构应依法办理。注销异议登记的申请人，可以是登记簿记载的权利人，也可以是异议登记的申请人。登记簿记载的权利人申请注销异议登记的，应当提交登记申请书、申请人的身份证明、人民法院对异议登记申请人起诉不予受理或者驳回其请求的证明文件等材料；原异议登记申请人申请注销异议登记的，应当提交登记申请书和申请人的身份证明等材料。
　　（五）抵押权登记
　　《通知》依据《物权法》、《土地登记办法》、《房屋登记办法》的相关规定，对原有的抵押权登记操作方式进行了较大调整，主要有：1、明确了土地房屋登记机构的受理分工。土地房屋登记机构分设的，地上无建（构）筑物的土地使用权抵押、未取得《商品房预售许可证》的在建工程抵押、以划拨土地使用权及地上建（构）筑物（商场和个人成套住宅抵押贷款涉及划拨土地使用权的除外）设立抵押权的，由土地登记机构负责办理。除此之外的土地房屋抵押权登记由房屋登记机构负责办理。2、简化了办理程序和提交材料。申请办理土地房屋抵押登记的，应提交登记申请书、申请人身份证明、主债权合同、抵押合同、房地产权证和其他必要材料，不再提交土地出让金缴纳凭证、公司章程、股东会或董事会决议等材料；属国有企业或国有控股企业的，不再提交主管部门或出资人同意抵押的证明文件。登记机构不负责对土地投入状况和抵押物价值情况进行审查。3、规范了抵押权设立方式。土地使用权连同地上建（构）筑物作为抵押物申请抵押权登记的，应以该宗土地连同建（构）筑物作为同一抵押物。以多宗土地房屋作为抵押物担保同一主债权申请抵押权登记的，不得对每宗抵押物的担保债权数额进行分割。以属于不同行政区域的多宗土地房屋作为抵押物担保同一主债权申请抵押权登记的，按照属地登记原则由所在地登记机构分别办理，登记费按一宗收取。4、明确了可以办理顺位抵押权登记。同一抵押物设立多个抵押权的，登记机构应将抵押权人、抵押人的姓名或名称、被担保债权的数额、登记时间等事项依次记载于登记簿和土地房屋权属证书。
　　此外，对过去操作不一致的抵押变更登记的具体类型进行了细分和统一规定。1、因抵押权人姓名或名称、抵押物坐落名称、被担保债权数额或者是最高额债权确定期间发生变更而办理登记的，登记机构应将变更事项记载于登记簿和原抵押权证书。被担保债权的数额或者最高额债权确定期间发生变更的，应当提交其他抵押权人的书面同意文件。2、因主债权转让导致抵押权人变更而办理登记的，登记机构应将登记结果记载于登记簿，并依据登记簿的记载重新填发抵押权证书。3、因抵押物转让而导致抵押权变更，当事人应同时申请土地房屋转移登记和抵押权变更登记，并提交抵押权人同意抵押物转让的证明文件等材料。对符合登记条件的，登记机构应在抵押物登记簿上记载抵押人变更事项，重新填发抵押权证书，并将其记载于新的房地产权证。4、因部分置换、增加抵押物而导致抵押权变更的，对置换或增加后新纳入抵押的抵押物，登记机构应办理抵押权初始登记，记载于登记簿，并发放抵押权证书。属部分置换的，相应对被置换的抵押权作部分注销登记。原抵押权证书和新抵押权证书所记载的被担保债权数额应保持一致，为部分置换或增加抵押物后所确定的总数额。
　　四、集体土地房屋登记
    从全国范围来看，相比于国有土地房屋登记工作，集体土地房屋登记多年来一直是工作中的薄弱环节。原因是多方面的：其一，相关配套制度不健全、不完善，致使有关规定长期难以得到执行。其二、农村土地房屋管理跟不上，违法建筑量大面广，少批多建、未批先建现象突出，登记发证工作推进困难；其三、长期以来形成的城乡二元管理模式带来的问题制约了集体土地房屋登记；其四、农村和城市土地不同的所有制和流转模式，导致集体土地房屋自由流转受限，农民对土地房屋登记的内在需求受到抑制。鉴于目前集体土地房屋登记工作的复杂性和特殊性，开展集体土地房屋登记，应当坚持积极稳妥有序的原则。《物权法》第一百五十三条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”住房和城乡建设部下发的《关于贯彻实施〈房屋登记办法〉的通知》第八条明确指出：“集体土地上房屋所有权的取得、行使和转让，应当遵守国家法律和有关规定。集体土地上房屋登记，要遵循自愿登记原则积极稳妥地开展，不得强制要求登记。
　　基于上述情况，《通知》就《土地登记办法》、《房屋登记办法》关于集体土地房屋登记的具体问题进行了明确。因按照相关法律规定，农民集体的承包经营土地目前属农业、林业等相关部门具体办理登记，对以家庭承包或经招标、拍卖、公开协商等方式承包经营集体土地进行农业生产申请集体农用地使用权登记的，土地房屋登记机构不予受理。依法使用本集体未承包经营土地进行农业生产申请集体农用地初始登记的，土地房屋登记机构方可受理，当事人应当提交登记申请书、申请人身份证明、农用地使用合同等材料。集体土地上新建房屋申请初始登记的，其自然层数为三层或三层以上的，除应提交《房屋登记办法》第八十三条规定材料外，还应提交房屋安全鉴定报告。办理村民住房所有权初始登记、农民集体经济组织所有房屋所有权初始登记，登记机构应当将申请登记事项在房屋所在地集体经济组织内公告15日。经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记。因继承、受遗赠取得村民住房所有权申请转移登记的，应提交《房屋登记办法》第八十六条第一款所规定材料。
　　五、几个具体登记问题的处理
　　《通知》在进一步明确了土地房屋登记程序、类型、提交材料、办理时限等一般性问题外，还对几个具体登记问题的处理作出了规定。
　　（一）登记簿的建立和管理
　　土地房屋登记簿的内容应包括土地房屋的自然状况、权利设立及变更状况、预查封和查封等。土地房屋登记以宗地建立登记簿；地上有建（构）筑物的土地房屋登记在宗地的基础上以房屋基本单元建立分户登记簿。土地房屋分割、合并时应重新编号，以分割、合并后的土地房屋为单元建立新的登记簿。已使用登记信息系统的登记机构应建立电子登记簿，并应当有唯一、确定的纸介质转化形式，实行每周异地备份管理；未使用登记信息系统的登记机构应建立纸质登记簿。土地房屋登记机构分设的，应分别建立各自的登记簿，并保证各自记载的内容无矛盾和冲突之处。各登记机构对未建立登记簿的土地房屋应于2010年前全面完成登记簿的建立。
　　（二）空间国有建设用地使用权登记
　　《物权法》对建设用地使用权的设立作出了突破性规定，首次以法律的形式在第136条明文规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上和地下分别设立。”《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确指出，鼓励开发利用地上地下空间，并要求依照《物权法》有关规定，抓紧研究制定土地空间权利设定和登记的具体办法。为适应上述要求，规范空间国有建设用地使用权登记，《通知》规定，对依法取得的空间国有建设用地使用权登记，应依据《国有建设用地使用权划拨决定书》或《国有建设用地使用权出让合同》的约定，将空间范围及采用的高程系统等记载于登记簿。
　　（三）不分摊的共有土地房屋登记
　　《物权法》第七十三条规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外；建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，且“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”。房地产开发企业申请房屋初始登记时，应将建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等填写于申请书备注栏，一并申请登记。土地房屋登记机构应在土地房屋登记簿上记载“属全体业主共有”，不颁发权属证书。
　　（四）土地房屋用途变更登记
　　《物权法》第七十七条规定，“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。按照这一规定和法律法规等的其他规定，《通知》明确，业主改变土地房屋用途申请变更登记的，应当提交规划部门的批准文件。涉及补交土地出让金的，应当提供土地出让金缴款凭证；涉及建筑结构变动的，应按有关规定提交相关证明材料。
　　（五）取得权利登记和变更登记不得并案办理的情形
　　因人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书、合法建造房屋、继承或受遗赠取得土地房屋，权利人转让该土地房屋或设立抵押权的，应当将土地房屋登记到权利人名下后，再办理土地房屋转移登记或者抵押权初始登记，不得将两次登记并案办理。
　　六、政策咨询方式
　　市国土房管局目前已通过市政府公开信箱受理土地房屋登记相关政策咨询。网址：
http://www.cq.gov.cn/publicmail/citizen/writemail.aspx?intorganizationID=96