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中国国际工程咨询公司 李开孟
投资体制是指国家组织、领导和管理投资活动所采取的基本制度及主要方式方法,主要包括投资活动中的投资组织机构、投资主体的行为规范、投资决策制度的选择、投资的责权利划分、资金筹措、组织实施、投资调控以及投资管理的方式方法等。投资体制改革是经济体制改革的重要组成部分。改革开放30年来,我国投资体制改革一直滞后于其他领域的经济体制改革。经过近10年的研究论证,于2004年7月出台的《国务院关于投资体制改革的决定》标志着我国投资体制进入深层次变革的新阶段。《决定》提出,深化投资体制改革的目标应是:改革政府对企业投资的管理制度,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,落实企业投资自主权;合理界定政府投资职能,提高投资决策的科学化、民主化水平,建立投资决策责任追究制度;进一步拓宽项目融资渠道,发展多种融资方式;培育规范的投资中介服务组织,加强行业自律,促进公平竞争;健全投资宏观调控体系,改进调控方式,完善调控手段;加快投资领域的立法进程;加强投资监管,维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放,最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。回首过去4年推进投资体制改革所走过的历程,取得的成效可圈可点之处甚多,但与改革目标相比,差距仍显巨大。展望未来,我们大胆对投资体制改革提出以下10个期待。
投资立法取得实质成效
改革开放30年来,我国基本建立了适应社会主义市场经济体制运行需要的法律体系,但在这一法律框架中,尚缺乏针对固定资产投资行为的专门立法,如中华人民共和国投资法、政府投资法、国有企业投资法、境外投资法等等。我国全社会固定资产投资占GDP的比例高达50%左右,在驱动经济增长的3驾马车中,固定资产投资发挥着独特作用。然而,对规模庞大且保持高速增长势头的固定资产投资活动进行规范和约束的手段仍然是各类红头文件,依赖的主要还是行政力量。投资领域的立法缺失,表明我国适应市场经济体制要求的新型投资体制的建立仍然任重道远。
绩效监测发挥应有作用
我国对投资活动的监管在很大程度上非常强调重视前期审查,并长期以来忽略实施绩效的监测评价。因此,对投资项目设置很多审查门槛,如环境影响评价、水土保持评价、安全生产评价、地震及地质灾害评价、用海评价、用地评价、规划选址评价、压覆矿藏及文物评价等等,各职能部门往往通过部门立法等多种手段,将各种权力和职能长久地固化下来,并形成部门分割和职能交叉重复,投资项目往往需要过五关斩六将才能最后到达投资主管部门对项目从总体上进行分析评价,并据此进行审批、核准或备案,为项目能否进入实施操作阶段予以行政许可。一些前置性审查缺乏依据,是否出具审查意见往往取决于主管部门的随意性,让项目业主无所适从。与此同时,当项目通过多道门槛审查过关后,是否将审查意见付诸实施却缺乏监督、监测、专项后评价及责任追踪约束。其后果是付出的社会成本巨大,但实际效果甚微。“守法成本高、违法成本低”的真实含义,就是希望企业为了当地经济发展、为了保持GDP的高速增长、为了当地就业及政绩考核需要,尽可能地违法经营,透支资源、环境、劳动安全及可持续发展的成本,确保企业高速成长。我国过去长期存在的项目环评实行严格的“一票否决”制度、但项目投产后污染一切照常的景象,就是这种状况的生动体现。然而,从重视前期审查到重视实施绩效监测评价的转变,有赖于主管部门职能的转变,更有赖于整个社会的进步、企业及个人社会公民意识的苏醒及新闻媒体、非政府组织等监督职能的建立。
公共投资审批更加接近国际惯例
根据国际通行的认知,政府机构、政府所属事业单位及国有企业统称为公共部门。公共部门与私人部门具有严格的界限划分,公共投资与私人部门投资的领域、目的及遵循的规则明显不同。政府投资在我国全社会固定资产投资中所占的比例越来越低,2007年全社会约12万亿元的固定资产投资中,经投资主管部门审批的政府投资仅为1000多亿元,但如果考虑到铁路、交通、农业、水利、科技等众多部门掌握的行业建设基金、投资主管部门通过核准审查等方式控制的项目投资,以及各类国有企业完成的投资,广义上的公共投资在我国全社会固定资产投资中的比例会非常高。我国仅针对政府投资项目实行审批制,无论上级政府对下级政府提出的投资计划进行审批,还是同一层级政府不同职能部门之间的审批,均属于政府内部的审批,与通常理解的公共投资审批制含义差别很大。就国际惯例而言,使用纳税人的资金必须实行严格的审批,政府作为人民的公仆必须接受人民的审查,承担公众审查的机构则为公众通过民主选举产生的立法委员,政府提出的财政预算及各类公共投资计划必须接受立法机构的审批,并以各组别立法委员为媒介,接受公众的质询和监督。这种在西方市场经济国家通行,而且在我国的香港、澳门、台湾地区也普遍实行的做法,在我国大陆地区的引入值得期待。另外,国有企业与外资企业、民营企业天生就具有本质的区别,我国实行的将各类企业同等看待,实行共同的国民待遇,统一实行核准制和备案制的项目审查制度,这样的制度建设路径在市场经济国家没有先例。这就要求一方面要加大国有经济退出竞争性领域的力度,同时要正视将国有企业作为公共部门重要组成部分来看待,并完善相应的制度建设。
核准制的制度建设日趋完善
4年前出台的投资体制改革方案,彻底改革了过去长期实行的不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质,一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。项目的市场前景、盈利能力、资金来源和产品技术方案由企业自主决策、自担风险,并依法办理土地使用、环境保护、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。实施核准制的企业投资项目要求从维护国家经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等角度进行审查。这种制度安排纠正了政府部门越位、缺位和错位的现象,对真正确立企业投资主体地位、建立和完善现代企业制度提供了保障。但实施4年来,实质性效果仍然有待实践进行进一步检验。一方面,要强调政府部门从公共性、外部性的角度对企业投资的重大项目进行审查符合我国目前发展阶段下对企业投资活动进行宏观调控、规避企业投资的政策风险等实际需要,因而是必要的;另一方面要明确,核准制审查是在各种前置性审查基础上的一种综合性审查,需要国家核准的项目是有严格界定的,核准目录范围应该能够满足投资主管部门履行宏观调控及规划管理等职能的需要,并要明确只有综合性投资主管部门才能行使核准审查的职能,防止核准权力的分散以及由此而导致的向传统审批制的回归。要避免将已经下放给企业的投资决策自主权再以各种名目回收上来,以各种借口变相维持过去审批制的做法。同时,要加强核准制的立法进程,规范政府部门的核准行为。
备案制逐步淡出政府管理的视野
我国目前仍然保留对企业投资项目进行全口径审查的做法,对于不实行核准制的企业投资项目,应通过备案制的方式进行审查,只有通过备案制审查过关的项目,才能依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。根据行政审批制度改革的有关规定,备案制仍然具有行政许可性质。实行备案制的主要目的是要及时掌握和了解企业的投资动向,以便更加准确、全面地对投资运行情况进行监控,以贯彻实施国家法律法规、产业政策和行业准入制度,防止低水平盲目重复建设,及时发布投资信息,引导全社会投资活动。但实际执行的结果是,备案制并没有为收集投资信息、加强投资监控和引导投资活动发挥出明显的作用。人们印象最为深刻的是,地方政府以实行备案制的名义,对企业投资项目仍然实行严格审批的制度,备案制改革并没有达到预期目标。我们期待,应该从建立符合现代市场经济运行机制要求的新型投资体制的战略高度出发,进一步开阔思路,扩大实行备案制的项目范围,缩小实行核准制的项目目录范围。对于实行备案制的项目,企业仅需按照行政许可法的要求履行事后告知义务,政府备案机关不再对企业投资项目进行实质性审查,并逐步过渡到备案制淡出政府管理的视野范围,政府部门只加强对核准制项目的审查,以便真正发挥市场配置资源的基础性作用。核准目录范围之外的项目,投资主管部门完全放开。环保、土地、劳动安全等行业主管部门,也要减少前期门槛的设置,弱化形式上的前期审查,将主要精力放在标准规范制定、制度建设及实施监测评价方面。对于核准目录范围之外的企业投资项目,企业不需要上报各种名目繁多的论证报告进行审查,但应按照各主管部门制定的标准规范要求进行投资建设,一旦在实施过程中出现违规行为,将接受严格的处罚,并为此付出沉重代价。
私人部门成为社会投资的主体
这里所说的私人部门,是就国际通行认知的以市场经济规则进行运作、以企业利益最大化为追求目标的各类民营企业和三资企业,也包括国有企业基于市场原则进行股权投资所形成的各类股权多元化企业,但不包括政府全资拥有的国有独资企业以及政府直接出资兴办的各类公共事业等属于公共部门范畴的机构。国务院关于投资体制改革的决定特别提出要放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未规定禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域,并提出各级政府要创造条件,利用特许经营、投资补助等多种方式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目,可向社会公开招标选定项目业主。对于具有垄断性的项目,通过业主招标制度,开展公平竞争,保护公众利益。为方便企业筹集建设资金,国家鼓励发展多层次的资本市场,拓宽企业融资渠道。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度,运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式,支持项目建设。应借鉴市场经济国家管理企业投资的基本理念,区分公共部门和私人部门的角色定位,遵循市场经济的基本规则,壮大私人部门在社会投资中的力量,以便为发挥市场经济配置资源的基础性作用打下坚实的经济基础。
政府公共理财体系更加完善
应从理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民之间关系的角度,合理界定政府投资的范围。要力求避免政府部门与民争利的思维模式,大胆退出各种竞争性领域,以便让市场来配置资源。政府投资项目要建立并实行公开、公正、透明的项目决策机制和程序,各级政府部门应通过制定各种专项规划,加强规划对具体项目实施的约束力,对全局性或区域性发展有重大影响的关键项目,进行提前规划,严格论证。政府投资项目计划应根据可用于建设的财政性资金数量、建设需要、项目进展情况等进行综合平衡。完善投资项目审批制度,健全集体决策制度,减少个人意志对项目决策和审批的影响,并完善重大投资项目的听证制度、评估论证制度和专家评议制度。应强调政府投资仅限于涉及公共利益及市场不能有效配置资源的领域,强调政府投资以追求公共利益为根本目标,建立涵盖政府直接投资、国家资本金注入、国有独资企业投资、政府所属事业单位投资在内的全口径公共部门投资管理制度,完善政府公共理财的法律制度建设、项目评价标准及决策、监测评价体系建设。
政府专项资助体系建设日趋健全
政府部门为了引导下级政府及各类企业的行为,往往通过各种专项资金的资助,来实现其预期政策目标。其中,投资补助主要用于对地方(或下级政府)事权的政府投资项目的资金补助和对企业投资进行政策性引导,贷款贴息主要用于降低经营性或竞争类企业在结构调整、环境保护等投资中的风险。无论是投资补助还是贷款贴息,都应该视为政府部门的无偿性资金注入,是政府为了配合相关政策的实施而采取的一种引导手段。首先,这类资金不应该视为一般性的福利资金,其资金投向应该有严格限制,并且有明确的政策导向目标;其次,要强调这类资金的无偿性质,不同于基于商业目的的风险投资,不形成国有股权或债权;再次,应强调发挥政府财政资金转移支付的杠杆作用,利用投资补助和贷款贴息等手段,在建立流域生态补偿机制、区域平衡发展等方面的作用;同时强调政策的制定和实施要有相应的投资补助、贷款贴息等政府资金注入做保障,从而避免政策的实施流于形式;最后,强调通过前期规划、专项论证来完善各种专项资助体系,避免撒胡椒面及盲目投入,确保公共投资的公共效益最大化。
工程咨询在政府投资管理中发挥独特作用
我国的市场经济发展模式不同于欧美等西方国家,是政府导向型(Government Driven)市场经济,政府通过制定发展规划、发布产业政策、审批核准项目、进行宏观调控等多种方式干预经济活动,不仅承担“弥补市场缺陷”的职能,而且承担“引导市场方向”的职能。这种具有中国特色的市场经济发展模式如果运作适当,将引领中国经济长期、持续、高速地迈向现代化的经济振兴之路,避免走弯路。但如果政府干预失当,也会付出沉痛代价。这种“双刃剑”效应及中国行政管理体制改革向专业化、责任型、服务型政府转型的推进,政府部门的专业化服务意识及公共服务的外包趋势将会得到加强。因此,政府成为咨询服务的重要采购商。由于政府对投资建设领域的参与力度很大,使得政府部门对工程咨询服务的需求旺盛,并产生出具有中国特色的专门为政府部门提供专业化咨询服务的工程咨询机构,包括投资政策咨询、发展规划咨询、项目前期论证咨询评估等,这是中国工程咨询业不同于其他市场经济国家发展模式的一个重要特点,工程咨询机构成为政府引导社会经济走可持续发展道路的领导者、推动者和路径规划者。“小政府、大社会”“小政府、大市场”的特色更加明显,政府职能转变迈出实质性步伐,工程咨询机构为政府服务的内容不断丰富,政府机构越来越难以离开一些专门为政府机构提供服务的工程咨询机构的专业支撑。由于为政府服务和为企业服务的内容、侧重点等存在明显差别,使得一些工程咨询机构成为专门为政府部门提供专业工程咨询服务的机构,并不断积累相关领域的核心竞争力,成为政府驾驭“中国经济”航空母舰的得力助手,并以“服务政府、引导规划、导入政策、制度建设、企业运作、市场手段”为鲜明特色,以市场化手段开拓业务,以政府为服务客户,帮助政府引导和干预投资活动,从贯彻国家宏观调控意图的角度开展工程咨询服务,从而在政府投资管理活动中发挥独特作用。
司法成为规范投资行为的重要手段
市场经济是法制经济,在投资建设领域不仅体现为要完善各种投资立法工作,使得各类投资主体的投资行为有法可依,缩小行政部门人员的自由裁量权及主观随意性,而且还体现为通过司法手段来解决投资活动中的违规行为。目前,投资领域违规行为的处罚主要还是依靠行政手段,并纳入各行政部门的职权范围。即便是通过司法途径解决纷争,也要首先经过行政部门审查后才能进入司法程序,从而加大社会成本。如反垄断法行为要首先经过商务主管部门审查,环保违法行为首先要经过环保行政主管部门审查等等。今后,应遵循市场经济的法制精神,强调政府各类主管部门的职能主要是制定规则,法律要求企业必须按照各类规则开展投资活动,各类规则应该公开透明,政府职能部门这些“看得见的手”一般不应伸到企业那里进行各种审批,企业按照“看不见的手”的引导从事各类投资活动,让市场发挥配置资源的基础性作用。同时,要发挥各类舆论监督机构的力量,培养一批调查型专业记者,并培育非政府组织等机构的力量。一旦发现企业运作出现违规行为,强调采用法律手段予以解决。 | |
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