从乌江彭水水电站断航碍航问题调查

看工程建设项目社会稳定风险评估的必要性

宋 阳 [1]  周怡良   李小飞

（重庆江河工程咨询中心有限公司）

摘要：本文结合作者之前开展乌江彭水水电站断航碍航问题调查工作及完成的《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》，分析工程建设项目社会稳定风险存在的客观性及影响因素，论述实际工作中所采取的工作方法以及在消除稳定风险方面的实际成效，进一步加深对《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》重大社会意义和实际指导意义的认识理解。

关键词： 水电  社会稳定  风险评估

1  前言

2012年，国家发展改革委以发改投资【2012】2492号文，印发了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（以下简称《办法》），该办法对重大固定资产投资项目建立社会稳定风险评估的目的、适用范围、评估内容、责任承担等内容进行了具体规定。本文结合作者之前开展乌江彭水水电站断航碍航问题调查工作及完成的《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》，分析工程建设项目社会稳定风险存在的客观性及影响因素，论述实际工作中所采取的工作方法以及在消除稳定风险方面的实际成效，进一步加深对《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》重大社会意义和实际指导意义的认识。

2  调查评估工作概况

2.1 项目概况

彭水水电站（以下简称“电站”）位于乌江干流下游，重庆市彭水县境内，距乌江口涪陵市147km。电站总装机容量175万千瓦，是一座以发电为主，兼有航运、防洪及其他综合利用的大型水力发电站。电站由大坝及泄洪建筑物、电站、通航建筑物等组成，通航建筑物设计通航能力500t，按四级航道标准设计，采用500t级船闸+垂直升船机方案，设计年过坝货运量510万t，单项年过坝能力达255万t。

2003年1月，彭水电站开展可行性研究，2005年获国家发展改革委核准，同年11月河床基坑开始开挖，2006年3月开始浇筑溢流坝段砼；2005年6月开始进行通航建筑物开挖，原计划2009年4月完成通航建筑物施工；2007年12月开始下闸蓄水，2008年1月底第一台机组发电；2010年12月船闸试运行。

2.2 评估背景及过程

在彭水电站项目论证初期，设计单位和项目业主对施工期断航问题进行了专题研究，设计单位编制了《乌江彭水水电站施工期断航客货运输及经济补偿方案》专题研究报告，报告分析了电站施工可能造成的乌江航道断航以及对乌江水运、地区经济和水运企业的影响，提出了相应的经济补偿方案。

2009年3月以后，涪陵区、武隆县、彭水县和酉阳县的乌江货运船舶船主以电站断航和碍航造成损失为由，多次向当地人民政府提出补偿请求并出现群访现象。2009年12月，重庆市发展改革委委托重庆江河工程咨询中心有限公司和重庆西科水运工程咨询中心组成联合调研组，在国家发展改革委批准的彭水电站可行性研究报告基础上，联合开展彭水电站断航碍航问题调查评估工作，提出调查评估报告供主管部门决策。在历时2年多的调研过程中，调研组多次进行现场走访、深入了解实际情况，广泛听取各方意见，并在此基础上完成了《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》（以下简称《调查评估报告》）。报告对乌江货运船主的诉求进行了分析评价，对电站对航运的影响进行了论证评估，提出了符合客观情况、体现各方利益、利于实际操作的经济补偿方案。目前，彭水电站断碍航经济补偿方案已经公示并实施，船主的损失得到合理补偿，由此引发的社会不稳定因素得以消除。

2.3 诉求分析及评估结论

2.3.1 主要诉求内容

提出利益受损的乌江重庆段船主方的诉求主要集中在要求对因大坝施工造成的断航、因翻坝不畅和下泄流量不稳造成的碍航和船损事故以及因船闸工期拖延等方面造成的经济损失予以赔偿，并提出了较大的赔偿金额。

2.3.2 主要评估结论

彭水电站建设历时较长，期间所涉及地区社会经济状况、外部环境等不断变化，电站建设对航道影响以及船主利益受损问题随建设进程而显现，并逐步成为可能引起社会不稳定的因素。《调查评估报告》本着科学、客观的态度，对电站施工组织设计、施工过程调整、电站下闸蓄水、发电运行，直至船闸工程完工试运行全阶段乌江航运情况进行分析研究，对乌江重庆段所属航运企业及个体船主的主要诉求内容进行科学、严谨的分析，并最终得出“乌江航运因调度碍航或翻坝不畅现象是客观存在的，由此影响乌江货运船舶经营，致使船主受到一定程度的经济损失也是客观存在的。因此，由电站业主对货运船主给予适当补偿是必要的”的评估结论。

3  社会稳定风险评估

3.1 风险识别

彭水电站论证初期，项目业主委托设计单位编制了《乌江彭水水电站施工期断航客货过坝运输及经济补偿方案专题报告》，对断航期间可能造成船主及企业的经济损失做了分析，并提出了补偿方案。由于建设历时较长，以及地区社会经济状况、外部环境等不断变化等因素，彭水电站建设对航道影响以及船主利益受损问题随建设进程而显现，并逐步成为可能引起社会不稳定的因素，社会稳定风险已客观形成。

3.2  风险分析与评价

《办法》第四条明确规定：“重大项目社会稳定风险等级分为三级，高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体事件；中风险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突；低风险：多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。”

彭水水电站在充分利用水力资源、缓解区域电网压力、调节峰谷用电量以及带动区域经济发展等方面具有非常重要的意义。通过对乌江彭水水电站断航碍航问题的调查评估可以看出，，项目建设给乌江航运带来的正面效益是巨大而持久的，建设过程中出现影响乌江航道沿线部分散货货主或船主货物运输、导致部分群主利益受损的现象，是客观存在的。对于彭水电站这样的多数群众理解支持、少部分人对项目有意见的情况，尽早的通过“公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会”等多种方式，深入细致的了解群众诉求，客观及时的解决存在问题，是防范和化解社会稳定矛盾和风险的有效途径。

4  结论

乌江彭水水电站在充分利用水力资源、缓解区域电网压力、调节峰谷用电量以及带动区域经济发展等方面具有非常重要的意义，项目建设给乌江航运带来的正面效益是巨大而持久的，建设过程中客观存在出现影响乌江航道沿线部分散货货主或船主货物运输、导致部分群众利益受损的现象，存在社会不稳定因素。按照《办法》给出的社会稳定风险分析内容、风险等级划分、社会稳定风险评估程序和内容等，对重大固定资产投资项目进行社会稳定风险评估， 尽早的了解群众诉求解决存在问题，是防范和化解此类社会稳定矛盾和风险的有效途径。