政治战略家们以其前瞻性的敏锐眼光，准确地估计国家经济与国际竞争力，判断
经济全球化发展趋势，审时度势，提出了“走出去”战略，其重要意义在于，指出了
中国必须适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更高层
次上参与国际经济技术合作和竞争，充分利用国际国内两个市场，优惠资源配置，拓
宽发展空间，以开放促改革促发展。近年来，“走出去”多样性的实践愈趋活跃，开
始逐渐靠近从“以市场换资金”到“以市场换空间”的战略转折点。这种具有历史纵
深感的变化隐约显现出我国“走出去”的未来走向与脉络，并推动着国内产业积极融
入经济全球化的进程。在这充满希望但缺乏传统经验支撑的拓展过程中，政府政策框
架的设计与战略模式的选择，有着特别重要的导航图作用。

　　一、“走出去”的基本现状

　　广义而言，目前我国“走出去”的主要方式包括境外投资开发资源、工农业生产
加工和贸易促进机构等直接投资活动，还包括对外承包工程、设计咨询、劳务合作等
国外经济合作业务。

　　１、海外直接投资

　　根据商务部统计，截至２００２年底，经原外经贸部批准或备案设立的境外中资
企业６９６０家，协议投资总额１３７．８亿美元，中方协议投资额９３．４亿美元；
其中，境外加工贸易企业４２０家，中方协议投资额１１．２２亿美元。在海外投
资最多的２００２年，我国设立海外企业３５０家，比上年增长５０．８％；协议投
资总额１４．４６亿美元，中方协议投资额９．８３亿美元，比上年增长３８．９％；
其中，境外加工贸易企业７５家，中方金额１．６７亿美元。２００３年第一季度，
我国海外投资增势迅猛，比上年同期增长约６０％。

　　需要指出，上述统计数据中未包括金融业投资和未经批准的各类投资，因此我国
现有的海外投资流量和存量，实际上远远大于政府统计数字。联合国贸发会议和国际
货币基金组织根据我国外汇管理局的统计数据测算，目前我国海外投资规模每年约在
２０亿美元，而存量早已超过２００亿美元。

　　我国境外投资有近一半集中在港澳地区，贸易型企业居多，其次是北美和大洋洲
以及欧洲，投资领域包括资源开发、境外加工贸易、农业及农产品开发、餐饮旅游、
商业零售、咨询服务等。除资源开发型项目规模较大外，绝大多数都属中小项目，企
业平均规模１９８万美元。由于资金和经验欠缺，我国海外投资多数采用新建独资或
合资企业方式，而极少采用跨国公司惯用的收购和兼并方式。

　　随着“走出去”战略的逐步实施，近几年海外投资经营主体发生了一些变化：

　　一是，从单一的国有企业向多元化经济主体转变，特别是民营企业在海外发展迅
速，市场范围不断扩大；

　　二是，从贸易企业为主向生产企业为主转变，国内大型企业集团加快了开拓国际
市场的步伐，在境外生产业投资中发挥了主力作用。

　　２、对外承包工程和设计咨询

　　对外承包工程是商品贸易、技术贸易和服务贸易的综合载体，也是我国“走出去”
比较成熟的方式，能够发挥我国产业基础全面、设备制造技术成熟、劳动力资源丰
富和管理成本低的综合优势。

　　对外工程承包和设计咨询是我国最早走出国门并取得较大成就的贸易方式。截至
２００２年底，对外承包工程累计签订合同额１１４７．８亿美元，完成营业额
８２７．２亿美元。其中２００２年对外承包工程新签合同额１５０．５亿美元，完
成营业额１１１．９亿美元；对外设计咨询完成营业额８７２３万美元，新签合同额
８４７９万美元。目前，我国企业不仅在民用建筑、路桥和港口疏浚方面获得了一定的
市场份额，而且在石油化工、电力、地铁及通信等高技术含量领域初展身手，可以比较
优势与欧美企业展开竞争。据统计，２００１年全球最大的２２５家国际承包商排名
中，我国内地公司有３９家，营业额合计５３．６亿美元。我国成为位居全球第六的
工程承包出口国，拥有最大的发展中国家国际承包商群体。

　　３、对外劳务合作

　　截至２００２年底，我国对外劳务合作累计签订合同额２９５．２亿美元，完成
营业额２３７．６亿美元，累计派出劳务２７３．４万人；其中，２００２年新签合
同额２７．５亿美元，完成营业额３０．７亿美元，年末在外劳务４１万人。

　　我国对外劳务合作的主要市场集中于发展中国家，其中有四分之三输往亚洲国家，
欧美发达国家较少。劳务人员虽仍以建筑工、缝纫工等中低级劳务为主，但海员、
计算机软件工程师、工程咨询和医护人员等高级劳务正不断增加，国际竞争力逐步增
强。外派劳务不仅解决了一部分人的就业机会，为国家创造了大量的外汇收入，而且
劳务人员素质不提高，还带动了国内民航、电信等相关产业的发展。外派劳务，已经
成为我国服务贸易最有竞争力的出口交易方式。

　　二、“走出去”的障碍与问题

　　１、立法滞后，尚未形成配套法律法规框架

　　我国“走出去”管理尚未有统一的高位阶的法律规范，目前指引、规范和管理“
走出去”业务的只有法律效力较低的部委规章，以及政府有关主管部门的内部政策。
由于这些规章和政策缺乏整体设计，相互之间有机联系不足，甚至存在互相抵触的现
象，系统性、长期性、稳定性和透明度都比较差，制约了海外投资的进一步发展。

　　２、政府管理和服务功能双欠缺

　　政府管理功能和服务功能的欠缺主要表现在三个方面：

　　首先，我国海外投资的宏观调控措施基本上仅是一个项目审批制度。工作实践中
往往“只生不管”，投资后期的监管、跟踪、统计、分析等功能非常弱，完整的宏观
调控与管理链条尚未形成。

　　其次，政府缺乏对海外企业的辅导和信息咨询等公共服务职能。例如，在海外投
资促进方面，缺乏明确的产业导向和国别市场导向，没有系统化的海外投资促进目标，
不能满足企业对相关基础性信息等公共服务的需求，甚至影响了企业的投资决策。
此外，尚未形成国际通行的，保护本国海外投资的制度措施。例如，海外投资的政治
风险保障措施不到位，对外签署的双边投资保护协定无从落实，企业缺乏来自政府的
相应保护等。

　　３、审批制度繁琐复杂

　　除审批程序涉及政府多部门管理，繁琐复杂，时间过长等效率低下的情况外，审
批内容本身也有许多不符合市场经济的成分，例如，项目可行性分析本是企业行为，
政府部门却审查甚严甚细，实际行使了董事会的职能；投资限额规定过于谨慎，限制
了企业投资决策权；审批时间过长，导致一些项目贻误了最佳时机；不区别企业性质，
对民营和三资企业进行海外投资按等同于国有企业的办法申报和审批等，不利于其
拓展海外市场。

　　４、外汇管理制度不适应企业“走出去”的需要

　　目前的外汇管理制度约束甚严，极大地制约了企业海外投资活动。例如，规定具
有进出口权的企业才能对外付汇，从而将一些没有自有外汇的企业拒之门外，特别是
一些生产企业由于不直接经营出口而事实上被限制了海外投资的自主权利；外汇核销
制度不利于企业扩大海外规模和再投资；外汇风险审查与项目立项的先后次序问题上，
有关部门的政策存在冲突与矛盾等等。

　　５、金融监管制度不适应与金融服务体系不完善

　　国内资金市场相对充沛，外汇存底不断增长与海外投资资金严重不足并存是实施
我国“走出去”战略时的一个奇特现象，并且在很大程度上制约了海外投资的开展，
这与政府对海外投资的管理措施与国家“走出去”战略的宏观导向存在一定程度的脱
节有很大关系。出于体制和管理制度方面的原因，海外投资的融资渠道十分狭窄，现
有制度的各类束缚甚多，使得国内一些拥良好的技术、设备和技术管理人员的工业企
业，以及很多拥有发展中国家适用的技术和丰富的经验、并在国际市场上建立了良好
信誉的对外承包工程企业，因为资金瓶颈难以扩大业务。

　　金融服务体系不完善还表现在金融工具和产品匮乏，不能满足企业有效需求等方
面。例如，国际市场上流行的兼并、收购等投资方式和带资承包等资金使用效率较高
的金融服务，在我国则基本不能提供或有极为严格的限制。海外投资，特别是资源开
发、承包工程以及加工生产等工业化程度较高，规模较大的项目，仅仅依靠企业自有
资金在国际市场上开展竞争是很难赢得优势的，灵活多样的金融产品与服务必不可少。

　　６、企业海外投资战略不明确，管理体制难以适应国际市场需要

　　由于缺乏政府宏观政策的指引，目前我国企业的海外投资多数是随机行为，并未
纳入到企业中长期发展战略中。分析十年来我国海外投资额的变化，可以看出投资完
全缺乏内在规律，投资曲线呈现起伏不定的状态，有时甚至与国际经济形势脱节。缺
乏系统的政府发展规划将直接导致企业对外投资动机不明，随意性较强。另外，国有
企业受产权问题困扰，管理体制难以适应国际化经营的需要，加上大部分国内企业欠
缺对国际市场了解与把握，信息渠道不畅，经营和管理人才短缺，也都严重地影响了
企业海外投资。

　　三、对政策框架与运行模式的建议

　　过往的实践和当前的形势都已表明，“走出去”战略具有十分重要的意义，鉴于
在这一战略实施过程中尚存在问题，目前应当从明确目标、加强立法、放松管制、启
动金融支持、提供政府公共服务、建立海外投资保险制度等方面入手，完善宏观管理
和产业引导，为企业“走出去”创造更好的条件。

　　１、进一步明确“走出去”的战略目的，分层次确定具体工作目标和重点，使战
略的指导性更为清晰并具备可操作性

　　在宏观层面上，政府落实“走出去”战略的目标应该简单明了。这样既能使政府
各部门政策设计具备准确的目标指向，又便于经济行为主体－企业在国家宏观政策指
导下按正确方向实现目标。现阶段“走出去”战略应立足于：在我国积极参与经济全
球化的大背景下，实现增加就业、促进出口、获取资源三大战略目标。

　　在中观层面上，各类政策设计应充分注意以下几个方面的互动与综合平衡：

　　首先，把海外投资作为传统对外贸易的重要替代方式之一，既是突破贸易保护主
义壁垒的有效手段，又可作为我国外贸市场多元化的有效促进措施，以实现充分利用
国际国内两个市场，优化资源配置，拓宽发展空间的目标。

　　其次，鼓励多种形式的劳务输出以缓解就业压力，可以把劳务输出与西部经济促
进和国内东西部经济结构的梯次布局的发展战略有机联系起来，互为促进。

　　第三，过多的外汇存底并非经济安全的同义词，目前我国外汇存底相当部分用于
购买美国政府国债，投资渠道单一且依赖性强。此外，当前国内货币供应量的增长已
经连续超过ＧＤＰ的增长。有统计显示，２０００年中国Ｍ２／ＧＤＰ的比率已超过
１４６％。加大海外投资既与我国作为经济大国的地位相适应，也可以解决资金和外
汇使用渠道多元化、合理化问题。

　　第四，重视对海外资源开发类项目的促进，制定特别的投资鼓励政策，通过海外
投资建立起获取短缺资源的重要补充渠道。

　　第五，抓住全球新一轮产业转移的历史时机，通过海外投资，获取发达国家的先
进工艺和产品研发技术；同时将我国某些成熟的但在国内市场已经饱和的工业成套应
用技术，例如，中小型火力发电成套技术，通过技术转让或技术参股等方式转让到发
展中国家去，获得经济利益。

　　在微观层面上，主要是制定具体的行业发展战略和市场开发战略，解决“走出去”
的区域和产业优先选择问题。

　　第一，对于资源开发型项目，主要立足于非洲、拉美、中亚及其他友好国家，重
点投资国家建设急需的能源、矿产等战略资源和人民生活必需的农牧渔业资源。

　　第二，对于境外生产型项目，重点应放在东南亚、南非、北非、拉美和欧美等经
济环境较好的国家，以兴办投资少、见效快的境外加工贸易项目为主，引导企业将过
剩的生产能力和成熟技术向外转移。当前要特别注意加强对东盟国家的投资，充分利
用１０＋１自由贸易区框架，以及区域经济合作一体化的平台，消除它们在吸引外资，
以及部分出口产品与中国直接竞争等方面的疑虑，加大对这些国家的投资力度，帮
助其提升产业结构，解决部分就业问题并促进区域内部的进出口，达到共同发展、共
同繁荣的目的。

　　第三，对于国际承包工程，应立足传统的亚洲、非洲和中东市场，深度综合开发，
力争提高市场占有率。同时，利用入世带来的有利机遇，加大对欧美、大洋洲和拉
美市场的开拓力度，争取有所突破；加强对劳务人员培训，提高劳务人员素质，在全
球劳务市场不景气的情况下确保原有市场，力争扩大外派劳务规模。

　　第四，针对某些特定市场总体规模较小，经营风险较大的特点，我们建议进一步
贯彻大经贸战略，开展多种形式的经济合作。如对非洲市场的开发，应将对非投资、
境外加工贸易、资源开发、承包工程、设计咨询、劳务合作及对非援助等结合起来，
综合开发非洲市场，充分利用援外资金及合资合作基金来解决该地区的发展问题。

　　２、加快国内立法建设，搭建对我有利的国际多双边法律框架，解决当前海外投
资急需的法律保障问题

　　第一，“走出去”战略作为一种政策性的提法直接明了，通俗易懂，但作为规范
的法律用语存在内涵与外延的不确定性。建议今后在立法时统一规范为“海外投资”
的称谓。这样可与国际习惯用法相吻合，并且基本符合“走出去”战略的原意：无论
是狭义的海外投资办厂，还是国际承包工程，或设立海外营销体系（ＷＴＯ《服务贸
易总协定》称之为“商业存在”），都可以归入海外投资的范畴。惟劳务输出一项，
有其特殊性，需要另择其他规范的法律用语。

　　第二，尽快制定我国《海外投资促进与保护法》，作为“走出去”战略实施的基
本法律。该法律应就海外投资的促进，包括税收鼓励与保护、政府资助与服务、投资
保险制度，以及海外投资的监管措施等作出明确规范，并为其他低位阶的法律法规提
供母法性质的依据。同时，加快出台海外投资、对外承包工程和劳务合作等相关行政
法规，将现有“走出去”的政策和条例全部纳入法制化轨道，规范管理，增加透明度。

　　第三，充分利用我国签署的近百个双边投资保护协定和已经加入的两个国际公约
《解决国家与他国国民间投资争议公约》、《多边投资担保机构公约》，积极保护我
国的海外投资利益。以往我国签署上述协定，在实践中往往只是单方面地用来保护来
华投资者利益，我国海外投资充分利用这项保护措施的主动性不够。今后应在多双边
领域，特别是双边谈判和审议双边贸易情况时，将保护和促进中国海外投资列入议程，
作为双边经贸合作的重要协商部分。

　　第四，在新一轮ＷＴ０多边谈判中发挥积极作用，为我国企业“走出去”谋求更
为有利的外部环境。根据我国产业的比较优势（如纺织服装、轻工、电子、家电等）
和有竞争力的贸易方式（如对外工程承包和海运服务等）提出并争取有利于我国企业
的国际规则；我国劳动力资源丰富且有较强比较优势，有关部门应在新一轮自然人流
动谈判中与其他发展中国家联合，共同争取发达国家进一步开放市场，从而赢得较多
的市场准入机会。

　　３、放松管制，为“走出去”提供更宽松的政策环境

　　首先，要充分利用入世有利时机，加快对明显滞后于“走出去”战略的行政管理
制度和措施的改革步伐，简化海外投资的审批环节，增加透明度，提高工作效率；赋
予企业更多的投资决策权，放松对企业海外投资的额度限制和外汇管制；放宽私营企
业和外资企业对外投资审批和限制。

　　同时，坚持“抓大扶小”，鼓励民营企业“走出去”。鉴于大型工业集团和中小
型民营企业已成为我国“走出去”的新亮点，应加大对这两类企业的重点支持，坚持
“抓大扶小”。鼓励各地方根据地方特色，组织企业深度开发某个市场，连片开发，
以取得综合效益。

　　４、加快金融服务体系建设，加大对“走出去”的金融支持

　　借鉴发达国家的经验，设立特别金融机构或建立特别基金（例如英联邦开发公司、
德意志开发公司、丹麦工业化基金、美国海外私人投资公司、日本海外经济合作基
金、韩国进出口银行等），对我国海外投资和承包工程给予优惠贷款的资助。在发达
国家，此类贷款甚至无需贷款担保，只要该投资项目经东道国承认即可。

　　政策上放开，起用各类灵活有效的金融工具，解决资金瓶颈问题。例如普遍使用
带资承包、ＢＯＴ项目融资、保函性质的备用信用证等方式，充分利用国际资金。建
立信贷担保体系，启动商业银行的资金进入海外投资领域。将商业银行纳入我国政府
对海外投资、境外资源开发、境外加工贸易及对外工程承包项目商业贷款的审批管理
过程，由商业银行负责审查项目风险并进行可行性评估，提高商业银行积极性。

　　放松对海外投资领域的外汇管制，给予企业海外投资外汇使用和结汇方面更多的
自由和方便。如根据目前企业集团的现状，允许没有外贸经营权的工业企业集团总部
对外付汇，为其对外投资创造方便条件；根据国际工程市场特点采取有别于一般货物
贸易的外汇核销的办法；允许企业将利润部分用于再投资以扩大生产规模而不必全部
汇回等。

　　５、建立政府资助与服务体系

　　参考发达国家鼓励与促进海外投资的经验，结合我国国情，建立促进企业“走出
去”的政府公共服务体系。

　　首先要完善现有税收鼓励与保护制度。对已经签署了避免双重征税的双边协定的
国家，应有在国内实施、执行的细则；对在尚未签署协定国家的海外投资行为，政府
也要有抵免措施。重新审议现有海外投资税收优惠措施，结合当前新情况重新修订相
关行政规章，将其上升为法律。只有解决了双重征税问题，海外投资才能得到实质性
的鼓励，同时避免海外投资企业为税收而逃避监管的违法行为。

　　此外，应设立海外投资促进专门机构，从事政府资助与服务的具体执行。主要包
括：建立公共信息服务系统，向企业提供各国投资情报服务；提供企业海外投资可行
性研究的资助；提供海外投资的技术培训等。

　　６、建立海外投资政府保险制度

　　随着“走出去”战略的深入实施，海外投资的规模将日益扩大。在合适的时机应
考虑建立以投资保护为目的、非盈利的政府海外投资保险机构，以承保海外投资的政
治风险，并使国内保险与我国缔结的多双边条约保证相配合。

　　此类海外投资保险的承保风险包括征收险、外汇险、战争险这三种政治险，投保
人应涵盖海外投资的中国公民和法人，包括由中国公民或法人全部控股的外国公司、
企业和其他经济组织，以免除我国海外投资者在财产被外国政府征收，所得利润和外
汇不能自由汇出，因战争或内乱造成损失方面的后顾之忧。

　　７、加强海外投资管理与协调，使“走出去”战略实施健康发展

　　在鼓励企业“走出去”的同时，要加强政府的管理与协调职能，这是“走出去”
战略实施的健康发展的保证。既要加强管理，又要防止政府过度干预。

　　对投资的后期监管应予加强，主要是建立防止海外投资企业逃税和国有资产流失
的机制；要完善海外投资统计制度和海外企业信息披露制度，要求海外企业必须向政
府部门公开和披露法定信息，便于政府对海外投资宏观情况进行监管，这也是完善海
外投资统计制度，真实反映海外投资状况的基础工作；加强外汇监管，建立用户资料
库，科学管理外汇的使用和回收，做到既方便企业用汇，又有利于国家外汇储备增加；
还要加强政府部门之间的协调，减少政策之间不匹配现象；建立政府、行业协会等
多层次的组织协调功能，制止恶性竞争和欺诈行为，维护经营秩序和中国企业整体商
誉和形象。

来源：商务部