国家发展和改革委员会召开“公共服务部门改革国际经验

与中国事业单位改革国际研讨会”

　

　　近日，国家发展和改革委员会会同经济合作发展组织、世界银行在北京联合召开了“公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会”，会议的主旨是：通过介绍发达国家和转轨国家政府公共治理和公共服务的体制框架、改革思路、法律体系、监管规则、以及公共服务的部门分类、公共财政和税收等相关政策，推动中国政府职能的转变和事业单位改革的开展。

　　一、会议的基本情况

　　会议于2004年3月23日至24日在北京饭店召开，第九届全国人大常委会副委员长成思危、中国经济体制改革研究会会长高尚全、政协十届全国委员会委委员乌杰等作为嘉宾出席会议并讲话。会议开始时，国家发展和改革委员会副主任李盛霖致开幕词，第九届全国人大常委会副委员长成思危致贺辞。会议期间，国内有关部门和单位、经济合作发展组织及世界银行等26名专家学者，分别在会上就公共服务管理与中国事业单位改革等问题发表了演讲。会议结束时，国家发展和改革委员会党组成员兼宏观经济研究院院长宋晓梧作了总结讲话。国家有关部委、首都部份高校、事业单位、新闻媒体及部份省、直辖市发展和改革部门的代表共160余人参加了这次会议。

　　这次研讨会历时两天，开得热烈紧凑，研讨水平较高。来自国内外的专家学者、政府官员和其他人士共同交流了公共服务领域改革的理论观点和实践经验，提出了许多良好的改革建议，对我们进一步转变政府职能、提高公共服务水平、推进事业单位改革具有十分重要的意义。

　　二、国外公共服务部门改革的经验介绍

　　（一）新西兰。新西兰最重要的公共服务法案是1912年颁布的《公共服务法案》，其精髓是：在政府活动管理以及公共服务机构自身管理方面，将“政治”和“行政”的职能分开，使保持政治中立成为专业服务机构必须遵守的准则。近年来，又进行了大范围的公共管理改革，政府贸易性企业被取消管制并参与竞争，将一些职能转移给非政府部门性的代理机构，取消政府对投入品供应方面的垄断，让竞争力量发挥作用。改革的好处是：强化和提高了产品的生产效率，增强了财务方面的可问责性，改善了整体的财政控制。

　　（二）加拿大。加拿大联邦政府通常要介入的事务是国际关系、健康与安全、扩散控制、规模经济、专业鉴定、户籍身份等内容。从20世纪80年代以来，联邦政府进行了公共服务改革，主要是减少了部级机构数量，缩小了内阁规模，调整和下放了更多权力。改革取得了较好的成果：减少了编制机构，提高了政府各级机关行政管理的灵活性。

　　（三）荷兰。荷兰公共服务的核心在于提供服务的绩效，且最优化。其主要举措是：设置非营利的公共行政部门和部门代理机构，引入权责发生制，打造稳定的组织基础，提高管理层人员及专业人士的素质，等等，以最低成本提供符合质量要求的成品。

　　（四）英国。英国是由中央政策确立基本框架，除医疗卫生服务外，其他环境事务社会服务和教育都由地方政府管理。公共服务的提供常常发包给私人或志愿机构。近年来，英国政府加大了公共服务的改革力度，其主要内容是：标准和责任——制定全国性的标准与责任框架，指导地方进行有绩效的公共服务；分权——向地方政府分权，允许地方政府有更大的自由和服务空间；灵活性——提倡快捷灵活的方式，促使地方机构更好地提供现代化的公共服务；选择性——使中小学生、患者或特殊消费者有更多的服务选择，得到更多的公共服务。

　　（五）美国。美国公共服务系统的改革包括观念的创新和公共服务功能配置的选择。一是在政府对公共服务设施的支持方面，州和地方政府与联邦政府相比，雇员比例分别是87.1%和12.9%，财政支出分别是65%和35%。这表明在支持公共服务过程中，州和地方政府起的作用更大，支出更多。二是在政府部门与非政府机构处理公共事务的职权方面，政府社会公共机构由政府官员控制，在法律规定的制度框架内运转，政府控制预算资金的来源和对这些来源的分配。非政府机构是政府的工具，一般由私人公司、合作团体或由联邦法律指导的非赢利组织拥有和管理，为法律确定的公共目的而运转服务。三是加强权力下放，充分发挥非政府机构的“第三方政府”作用，实行积极竞争，等等。

　　三、中国推进事业单位改革的思路探讨

　　（一）关于事业单位的现状问题：目前，中国有各类事业单位130多万个，其中独立核算事业单位有95.2万个，纳入政府事业单位编制的人员近3000多万人，国有资产近3000亿元。中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其事业经费支出占政府财政支出的30%以上。这些情况表明，计划经济体制下形成的事业单位，机构臃肿，机制不活，职能不清，效率低下，已难以适应市场经济发展的需要，严重制约着经济和社会的协调发展。

　　（二）关于事业单位的职能性质：中国事业单位的主要职能是提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务。一般地说可分为三类：一是承担政府行政职能、为政府服务的单位，如监管、资质认证、质检、鉴证、机关后勤服务等；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的单位，如科教文卫、公用事业及基础设施建设等；三是承担中介沟通职能、为市场和企业服务的单位，如咨询、协调、中介等。因此，改革后的中国事业单位其存在的空间主要是与公共事业、公益服务、社会共济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域，即非政府、非企业的组织。

　　（三）关于事业单位的改革意义：事业单位改革是一场具有广泛、深刻影响的社会服务领域变革，也是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要改革工程。主要意义有三个方面：一是有助于充分发挥市场配置资源的作用。2003年中国人均GDP已经突破1000美元，这标志着中国开始进入现代化进程的关键时期，这个时期的主要特征之一是现代化服务业在就业和GDP中的比重不断上升，并逐步占主导地位。但事业单位体制和机制存在的严重缺陷，极大地影响了社会资源的优化配置和服务业的发展。基于此，深化事业单位的改革，对于充分发挥市场配置资源的作用具有重要意义。二是有助于转变政府职能。目前，大量的事业单位分别附属于不同的政府机构，享受各种财政补贴，代行部份行政职能，政事不分，企事不分，造成政府职能缺位、越位和错位。深化事业单位改革，可以明确界定政府机构与事业单位的职能范围、责任和权利，有助于强化社会管理和公共服务职能，完善公共财政体制，建立廉洁高效的行政管理体制。三是有助于经济社会全面协调发展。中国经济社会发展中结构性矛盾较为突出，社会领域的发展明显滞后于经济发展。解决目前事业单位政事不分、企事不分等问题，建立符合社会主义市场经济要求的事业单位管理体制和运行机制，必将极大地推动经济社会事业全面协调发展。

　　（四）关于事业单位的改革方向：中国事业单位改革的方向，应当是坚持社会主义基本经济制度，发挥市场配置社会资源的基础性作用，科学界定政府在公共服务领域的职能，逐步确立以非营利机构为主导提供公共产品的模式，实现社会资源整合，建立现代事业法人治理结构和产权制度，完善法律与政府监管体系，从而建立起能够满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。

　　（五）关于事业单位的改革原则：事业单位改革有其自身的特殊性，涉及到经济社会的方方面面，是一项比国企改革更加复杂的系统工程。必须科学规划，统筹兼顾，重点突破，稳步推进。同时，要做好各项改革方案和政策措施的配套，搞好改革试点，及时完善方案。各级政府也应当充分借鉴国际经验，有针对性地制定税收等多方面的支持政策，保证事业单位改革顺利进行。

　　（六）关于事业单位的改革任务：一是合理界定政府提供公共产品和服务的方式与内容，转变政府包办提供公共产品和服务的状况，提高社会服务市场化程度。根据我国国情，除少部份（如国防、法律）公共产品仍由政府直接提供外，其他公共产品可以由政府采取招标、采购、委托、资助等方式，通过企业或事业单位提供。二是建立和完善现代公共财政体制，加大政府对公共服务领域投入和财政转移支付的力度，提高财政公共服务资金的使用效率。同时，改革社会领域投融资体制，放宽市场准入，鼓励和允许社会资金投入，形成社会事业的多元化投资机制。三是推进事业单位分类改革，根据不同行业和类型事业单位的公益性特点和社会化程度，制定相应的改革方案，除少数事业单位回归政府部门或仍由政府直接举办外，大部份应当逐步转为非政府、非营利的社会服务机构、市场中介组织。四是加快社会领域市场化进程，探索建立公共服务市场体系，确立公共产品提供者的市场主体地位，促使营利性和非营利性机构服务的提供者平等参与市场竞争，优胜劣汰，提高公共产品和服务的质量。五是深化事业单位内部改革，无论是改制后的服务企业或是保留下来的事业单位都要建立与国际接轨的现代事业制度，强化劳动、人事和分配制度的改革，提高运营效率，不断探索完善事业单位法人治理结构和产权制度等方面的改革。

　　（七）关于事业单位的改革途径：中国事业单位的改革风险性较大，应把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来，平稳有序地推进中国事业单位的改革。第一，在对现有事业单位进行清理、甄别的基础上，能够撤消的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤消。第二，目前已承担政府职能且不宜撤销的，应转变为政府部门。第三，公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的事业单位，应明确转变为企业。第四，不宜再由政府出资兴办、且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。第五，在事业单位中建立新型的法人治理结构、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度。

　

来源：重庆市发改委